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推进“两法衔接” 实现无缝对接

日期: 2015-03-27 来源: 张家界市人民检察院    作者: 邢国锋

  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要“完善行政执法与刑事司法衔接制度”,对“两法衔接”工作作出了重大战略部署。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)更是明确指出,要“健全行政执法和刑事司法衔接机制,完善案件移送标准和程序,建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度,坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。对“两法衔接”工作提出了具体要求,把“两法衔接”工作要求贯彻落实到执法司法实践的方方面面,具有重大的现实意义。

  一、深刻认识推进“两法衔接”工作的重大意义

  行政执法与刑事司法“两法衔接”是党中央国务院作出的重要工作部署。2001年7月,国务院发布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,对“两法衔接”工作作出初步安排,《决定》更是站在深入推进依法行政、加快建设法治政府的高度,对健全“两法衔接”机制提出了更高要求和更严标准。全市各级行政机关、司法机关一定要把思想统一到中央的部署上来,深刻认识推进“两法衔接”工作的重大意义。

  (一)推进“两法衔接”工作是确保国家法律法规得到全面正确实施的重要举措。

  《决定》指出,“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”。党的十五大提出的到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系的立法目标如期实现,在中国特色社会主义法律体系已经形成、各种社会关系的调整已经实现有法可依的情况下,依法治国的重点转变到保证国家法律法规的实施上来。打击违法犯罪,维护经济社会秩序,保证人民群众合法权益,是行政执法部门和司法机关的共同职责,相互之间必须加强协作配合,完善联动机制,形成工作合力,才能严密法网,防止一些涉嫌犯罪案件止步于行政执法环节而得不到刑事追责;也才能确保一些行政刑法在实际执法活动中切实得到实施。否则,如果以罚代刑、降格处理,将导致一些法律法规形同虚设或束之高阁,严格执法亦会流于空谈。

  (二)推进“两法衔接”工作是建设廉洁高效政府的必然要求。

  《决定》指出,要“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”,明确要求“强化对行政权力的制约和监督”。行政机关是实施法律法规的重要主体,更要带头严格执法。现实中之所以存在有案不移、以罚代刑等现象,主要是由于规则上和事实上的执法自由裁量权广泛存在,行政执法机关采取行政处罚尤其是罚款的方式处理一些涉罪案件,可以从中获取一定的利益。推进“两法衔接”工作,能够强化司法权对行政权的监督和制约,最大程度地减少和避免行政执法机关有案不移、以罚代刑以及徇私舞弊、滥用职权等问题,进而有效推进廉洁高效政府的建设。

  (三)推进“两法衔接”工作是保障人民群众切身利益的现实需求。

  当前,全面建成小康社会进入决定性阶段,改革进入攻坚期和深水区,各级党政机关推动经济社会发展、维护社会和谐稳定的任务十分艰巨。在征地拆迁、食品药品安全、资源环境保护、商业流通等领域,侵犯人民群众切身利益的违法犯罪案件高发多发、交纵错杂,极易引发群体性事件,人民群众对有案不移、降格处理现象深恶痛绝。因此,我们要从解决人民群众反映强烈的问题入手,通过推进“两法衔接”工作,依法监督查办一批涉及民计民生民利的重点案件,对该行政处罚的,依法给予行政处罚;对该刑事处罚的,依法追究刑事责任,积极促进社会矛盾化解,切实维护人民群众合法权益,积极营造和谐稳定的社会环境和公平有序的市场环境。

  二、准确把握“两法衔接”机制的基本内涵

  《决定》明确要求要“健全行政执法和刑事司法衔接机制”,这一机制是指在查处涉嫌犯罪的行政违法案件过程中,各有关部门在各司其职、各负其责的前提下,相互配合、相互制约,确保依法追究涉嫌犯罪人员的刑事责任的办案协作制度。具体而言,它是将涉嫌构成犯罪的行为从行政执法过程中分离出来,移送到公安司法机关处理,使之转移到刑事司法程序之中,由公安司法机关进行侦查、起诉、审判的办案协作机制。《决定》立意高远,用词简约,但其蕴含深刻丰富的法理,我们要深刻理解、准确把握“两法衔接”机制的基本内涵,切实把各项工作部署和要求落到实处。

  (一)明确衔接机关。

  现实中,行使公权力的国家机关众多,有必要界定“两法衔接”机关的范围。“两法衔接”机制的设定是为了保证行政权在其职能所不及之时,把案件向司法权进行必要的转移。这一过程起源于行政执法机关发现涉罪案件,终止于案件被提起诉讼,进入司法审判程序。因此,在这一过程中运行的机关以及直接影响这一机制运行的机关都应该被纳入衔接机关的范畴。2001年国务院发布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》初步确立了“两法衔接”机制,但该行政法规明确的衔接机关主要是行政执法机关、公安机关、检察机关。而《决定》明确将审判机关纳入衔接机关的范畴,反映了我们对衔接机制的新认识,因为法院的司法审判职能是以权威的方式解决业已发生的利益争端,对涉嫌犯罪的嫌疑人,只有经过人民法院审判,才能被最终确定有罪与否,人民法院的判决成为衡量移送案件质量的评判标准。同时,刑事诉讼法规定的公诉转自诉制度,能确保法院成为衔接机制的救济机关,防止其他机关在某个具体案件上达成某种“默契”,从而放纵犯罪。

  (二)遵守衔接程序。

  “两法衔接”机制是一个动态的过程,其中蕴含着一系列前后相继的程序,主要包括移送、接收、审查、处理等程序。程序既有其独特的自身价值,也能促进实体公正。行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关要明确各自在衔接机制中的分工配合,依法按程序开展相应工作。比如行政执法机关要明确移送涉罪案件的标准、移送的材料和证据、移送期限等,公安机关要明确审查标准、审查期限、处理方式等,检察机关要明确审查标准和期限、立案监督程序等,审判机关要依据刑事诉讼法规定的程序依法开展移送案件的审理等。总之,各衔接机关都要坚持以事实为根据、以法律为准绳,认真实施事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。

  (三)畅通信息衔接。

  “两法衔接”机制的基本参与者特别是行政执法机关为数众多,在该机制的动态运行过程中,各参与主体多向互动,互相协调、配合,而这种互动必须以执法信息为介质。因此,执法信息衔接制度是衔接机制的“润滑剂”。这种信息衔接主要包括三个方面:一是作为刑事执法机关的公安司法机关能有效、顺利地从行政执法机关获取相关案件信息;二是行政执法机关能有效、顺利地从公安司法机关获取对执法信息处理结果的反馈;三是作为监督机关的监察机关、检察机关能顺利获取有关违法违纪、渎职行为的信息。各参与主体只有通过这些执法信息衔接才能有机统一起来,形成工作合力。因此,应当共同探讨如何完善行政执法信息的发现机制和传递机制,逐步建立综合化、体系化的信息衔接制度,保证执法信息畅通。

  (四)落实证据衔接。

  证据是可以用于证明案件事实的材料。无论是行政执法,还是刑事司法,都应坚持重事实、重证据、重调查研究的原则,但由于收集证据的主体、标准、证明力等不同,行政执法证据与刑事司法证据存在诸多差异,相对而言,刑事法律在刑事案件移送证据标准上规定得更为具体、明确,对证据的要求也更为严格,行政执法机关收集的证据并不能必然转化为刑事诉讼中的有效证据。因此,在“两法衔接”工作实践中,公安司法机关要采取多种方式向行政机关人员宣讲相关证据的分类衔接与转化,加大联合执法和专项检查的力度,确保案件证据收集的全面、及时、有效,以节约执法司法资源,提高执法司法效率。

  三、把“两法衔接”工作要求贯彻落实到执法实践全过程

  《决定》明确指出,健全“两法衔接”机制的目的是“克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象,实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”,并明确提出了完善案件移送标准和程序,建立信息共享、案情通报、案件移送制度等具体措施。我们一是要按照《决定》的部署要求,从加强组织领导、搭建信息平台、落实案件移送、强化业务培训等方面入手,持久用力,常抓不懈,切实把“两法衔接”工作的要求贯彻落实到执法实践的全过程。

  (一)加强组织领导。

  市人民政府已成立行政执法与刑事司法衔接工作领导小组,各地各部门也要把“两法衔接”工作纳入重要议事日程,明确权限职责,健全工作机制,完善工作制度,加大工作力度。各级政府要将“两法衔接”工作纳入依法行政年度目标综合考核评价体系,各行政执法机关要积极移送行政违法涉嫌犯罪案件,公安机关要及时受理和审查行政执法机关所移送案件,政府法制部门要加强对“两法衔接”工作的监督检查,监察部门要对有案不移、以罚代刑等问题实行行政问责,检察机关对有案不移、有案不立等涉嫌职务犯罪的要坚决查处,审判机关要加强对移送案件的依法审理、及时判决。要加强对“两法衔接”工作的宣传报道,积极营造良好的舆论氛围。

  (二)搭建信息平台。

  各级行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关要通过建立工作联系网络、联席会议制度、案情通报制度、报表备案制度、个案咨询制度等多种方式,在充分发挥各自职能作用的基础上,做到信息共享、密切合作。目前着力点是要利用现代科技手段,逐步实现各行政执法机关信息管理系统与公、检、法机关的信息联网共享,将行政执法案件录入信息共享平台,并积极创新网上移送、网上受理、网上监督方式,提高“两法衔接”工作效率。

  (三)落实案件移送。

  案件移送机制是“两法衔接”机制的重点,各级行政执法机关必须严格落实,依法主动移送涉嫌犯罪案件,特别是要将严重影响社会经济秩序、社会管理秩序、损害群众切身利益的违法犯罪案件作为“两法衔接”工作的重点,最大限度地遏制违法犯罪活动,维护群众合法权益,促进社会和谐。各相关单位要进一步研究细化案件移送具体标准和程序,提高移送案件办理能力,严查妨碍案件移送的职务犯罪,推进案件顺利移送和依法处置。

  (四)强化业务培训。

  各行政执法机关要根据“两法衔接”工作需要,有计划、有组织、有针对性地加强业务培训,使执法人员熟练掌握相关法律知识和专业知识,客观准确判断案件性质,正确把握各类案件的立案标准、犯罪构成、办案流程及发现、收集、固定证据的途径和方法,熟练制作各类规范性法律文书,不断提升执法能力和办案效率。同时公安司法机关要加强业务指导和交流,提前介入,提供咨询,共同提高移送案件的质量。

  推进“两法衔接”工作意义深远,责任重大。全市各级行政执法机关、司法机关务必按照《决定》的部署和要求,不断健全工作机制,完善工作制度,狠抓工作落实,共同努力开创全市“两法衔接”工作新局面,为法治张家界、平安张家界建设,为实现“旅游胜地梦、全面小康梦”作出新的贡献。



责编: 潘亦华 胡莎     审核: 曹斌 江世炎
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